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实施廉租住房制度的理论探索

2003年1月23日9:26 　　住宅与房地产	【打印本页】　【对此发表评论】　【关闭窗口】

　　随着国家房改政策的逐步推行和完善，房改已进入建立与社会主义市场经济相适应的住房新体制阶段。住房投融资体制、管理体制、分配体制、供应体制等已逐项推行，有的已趋成熟。但作为三大供应体系之一，面向城镇最低收入家庭的廉租住房制度尚未全面启动，它的建立已成为房改理论与实践探索中亟待解决的新课题。国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中明确提出在全国推行廉租住房制度，上海、成都等地迅速组织实施。1999年建设部在总结各地试点经验的基础上发布了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令[1999]第70号）后，北京、长春、福州、厦门等地也据此办法相继实施。虽然廉租住房在住房供应体系中不占主体，但对于经济的整体推进和社会的稳定，建立廉租房制度的意义十分重大，其出发点和目标充分体现了江总书记“三个代表”重要思想，是真正意义上的德政工程、民心工程、政府的塑形工程。
　　按照建设部提出的“以租金补贴为主，实物配租为辅”的廉租住房工作思路，借鉴经济发达国家先进经验，本文就廉租住房制度建设提出了一些看法和设想。
　　正确认定廉租住房主体
　　廉租住房的承租对象的正确认定，是顺利开展廉租住房工作的前提。我国低收入家庭较多，政府财力有限，因此，应将廉租住房主体即廉租房申请者定位为城镇最低收入家庭和住房特困户，即“双困户”。这是因为在停止住房实物分配、实现住房分配货币化、逐步实现住房市场配置的过程中，“双困户”只能靠政府在住房领域实施社会保障职能，即通过廉租房制度来解决居住问题。同时，从“双困户”着手，既解决了燃眉之急，又充分考虑了政府的承受能力，并实现资金的最佳使用。
　　在试点阶段可暂定为：l、家庭月人均收入低于民政部门规定的城镇家庭最低生活保障线并连续享受低保待遇一年以上家庭；民政部门认定的优抚对象身份证明的家庭（主要为孤老、烈属、伤残等）；2、家庭人均住房使用面积在6平方米以下（各地情况不一样，上海为5平方米，北京为7．5平方米，成都、杭州、贵阳为6平方米）。在试点起步阶段，着力建立运作机制，因而标准低，以后根据实际情况再逐步提高。还有一个条件为必须具备当地非农业常住户口，尽管这个条件有些苛刻，对无城市户口的流动人员有失公平（这些流动人员大都收入低，住房困难），但从目前经济水平、政府财力以及可操作性讲，只能将流动人员剥离，待以后经济进一步发展，相关制度健全特别是户籍制度的改革、住房公
积金归集范围覆盖全体城市劳动者后，再进行考虑。
　　建立稳定的廉租住房资金来源渠道
　　稳定的资金来源是建立廉租住房制度的根本保证，它直接关系到廉租住房制度的覆盖面。由于廉租住房制度是政府在住房领域实施的社会保障职能，是完全意义上的福利房，其性质决定了它是一项在经济上只有投入没有产出的公益行为，因此其资金供给只能依靠政府、社会的无偿投入，主要通过以下渠道筹集：
　　l、以公共财政为基础建立专项基金。由于廉租住房制度本质上和其他保障制度一样，是政府向居民提供的公共产品之一，是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定，使广大最低收入居民家庭也能够享受经济发展的利益，因此必须将廉租住房资金需求纳入公共财政预算支出之中，根据最低收入居民的需要和财政支持能力，确定年度廉租住房经费支出水平，才能保障这项制度长期稳定地不断发展。
　　2、住房公积金的部分增值资金。实行住房公积金制度的出发点，就是解决城镇居民买房、建房、租房的资金短缺问题，让普通职工买得起房，住得上房。这就决定了住房公积金可以也必须向廉租住房提供资金支持，从而体现住房公积金的互助性。国务院颁布的《住房公积金管理条例》第二十九条明文规定：“住房公积金的增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”。随着住房公积金逐年归集额的增长，增值收益也将随之扩大，其中管理费用是应当严格控制的，贷款风险准备金也将随着管理制度的健全而逐步控制在较低水平，因此，投入廉租住房资金应不低于住房公积金增值收益的40％。现在一些城市大多采取此种办法，如北京市即是由市财政局从住房公积金增值收益转化的财政性住房专项资金拨付一亿元作为廉租住房启动资金。
　　3、直管公房出售后的部分净归集资金。直管公房是在旧的住房管理体制下解决居民住房问题的主要途径，其来源是多样化的，性质是住房领域的社会公共资产，出售直管公房所归集的售房款实质是对社会公共资金的回收，用其部分净归集额投入廉租住房，可以视同为社会公共资金的投入，是廉租住房资金来源的重要补充。但由于直管公房的出售有个量的制约，其售房款不会持续增长，因此资金来源是有限的。
　　4、从社会福利奖券的筹集款中适当提取一定比例，专项用于廉租住房。这是因为廉租住房是社会保障体系的一种形式，特别是廉租主体之一的社会优抚对象（孤老、烈属、伤残等特殊困难家庭），同样也是社会福利救助的主要对象，二者目标、对象的一致性决定了社会福利奖券的筹集款中可以也应当提取适当比例（l0％～20 ％较为合适），专项用于廉租住房。
　　5、接受社会捐赠和通过其他渠道筹集资金。最低收入家庭住房问题的解决不能只靠政府唱“独角戏”，应充分发动和发挥全社会的力量，全方位多渠道筹集资金，从而加快廉租住房制度建设的步伐。
　　合理确定廉租住房来源
　　房源是建立廉租住房制度的物质基础。根据建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》规定，廉租住房的来源有五类：第一是腾退的并符合当地人民政府规定的廉租房标准的原公有住房；第二类是最低收入家庭承租的符合当地人民政府规定建筑面积或使用面积和装修标准的现公有住房；第三类是政府和单位出资兴建的用于廉租的住房；第四类是政府和单位出资购置的用于廉租的住房；第五类是社会捐赠的符合廉租房标准的住房。纵观各地廉租住房实施运转情况，并结合搞活存量住房市场的需要，将住房保障机制融入市场体系建设中，建议在房源上应确定以下原则：
　　第一，侧重点应放在利用现有住房上并进行现有住房认定，辅之以新建少量廉租房；第二，随着改革的深化，逐步由住房价值保障取代实物保障，实现住房保障市场化。其具体渠道可定为：l、发放祖金补贴，廉租对象持租金补贴通过市场租住住房；2、政府出资收购或新建符合廉租住房标准的普通住房；3、最低收入家庭承租的现公有住房；接受社会捐赠和通过其他方式筹集的符合廉租住房标准的普通住房。此外还可探索房地产开发公司按年竣工面积一定比例提供的住房用于廉租房，重点放在购置一些经济适用房上，因为经济适用房的户型面积相对小一些，其价位及物业管理费用较低。
　　运作方式的选择
　　选择租金补贴为主、实物补贴为辅、现住房面积达到住房困难标准以上的家庭减免租金的运行方式。
　　由于保障对象住房支付能力的不同，要求提供不同的保障方式，从而形成多层次、多方式的补贴方法。
　　1、租金补贴方式是指政府为符合条件的廉租家庭按其家庭的配租标准发放补贴租金，由其到市场上自行租赁房屋或选择廉租住房管理部门推荐的合适房源，租住双方签订廉租住房合同后，出租方定期到指定银行提取补贴部分租金。这种方式主要针对“双困户”家庭。从上海等地实际运转的情况看，其优势为：一是有效针对廉租家庭的具体情况，更好地满足居民家庭需要，使低收入家庭可以根据工作地点、子女上学、老人看病等因素方便地选择居住地点；二是有利于社会综合治理，有效地避免了低收入家庭过分集中，形成“廉租群落”。“贫民窟”并造成一系列社会问题；三是提高了资金利用率和廉租住房制度的覆盖面。在资金有限的情况下，资金的使用从新建廉租房的一次性投入变为租金配租的分阶段投入，这样就可以在等量资金条件下解决更多的“双困户”家庭的住房问题。投入同样的资金解决“双困户”的住房问题，用租金补贴方式比住房实物安置办法的覆盖面大得多。四是可以有效利用现有存量住房资源，推动住房租赁市场的活跃，这是因为政府的介入进一步规范了租赁市场，同时将保障机制融入了市场经济体系之中；五是节约管理成本，提高管理效率，采取租金配租方式，廉租房管理部门只需负责租赁资格、租赁房屋和租赁协议的审核，以及租金补贴的发放等工作，而实物分配由于廉租住户收入少，通讯不便，政府包揽一切的心理较重，从而给物业管理造成很大困难，由此导致管理半径增大，机构、人员增多，管理效果降低；六是灵活性强，补贴额随职工家庭收入变动进行调整，进行动态管理，可以形成灵活的退出机制，适应现阶段职工家庭收入变动较快的实际。采用租金补贴方式，即使不能从准入机制上杜绝假冒“双困户”情况的出现，也可以通过“釜底抽薪”的方式，一旦原廉租对象的收入超过最低收入标准或发现假冒“双困户”，则立即停发补贴，有效发挥退出机制的功能。
　　2、实物配租方式是指政府向廉租家庭直接出租低廉且面积适当的廉租住房，租金标准实行政府定价，可按最低收入家庭收入的5％或公房租金水平的5～10％确定。实物配租的对象主要为烈属、孤老、伤残等社会优抚对象的住房困难家庭，其房源主要以政府出资新建符合廉租住房标准的房屋，或购买符合廉租住房标准的经济适用房、二手房、拆迁房。这些家庭今后收入不会有大的变化，墓本上不会产生收入增长后迁出的遗留问题。符合实物配租条件的家庭，根据自愿原则，也可选择租金补贴方法。
　　3、租金减免方式是指住房面积达到困难标准以上的城镇低保和优抚对象家庭，向产权单位申请租金减免。这种方式充分利用了现有公房资源，减轻了政府的保障支出负担；同时也是在维护社会安定的基础上，进一步提高公房租金，深化现有公房改革的重要保证。
　　享受廉租政策的家庭，其物质生活水平均处在社会最底层，对这些家庭的帮助或救济，不能仅仅停留在“住”方面。在采取以上三种渠道的同时，必须对与居住相关费用，特别是物业管理、冬季取暖费予以减免，通过这种“联动”，才能使廉租户住得起房，达到住房保障的目的。
　　探索规范的保障制度
　　廉租住房工作是一项新的尝试，它的有效运作依赖一系列制度保障。
　　1、实行严格的准入制度。作为一项基本的社会保障制度，廉租住房制度应具备严格的准入制度标准，以维护社会保障的公正性，并使涉及政府公共财政的资金运作置于社会监督之下。建议在廉租住房的准入上，实行申请、核查、公告、登记制度，严格把关，将申请条件及申请家庭的基本情况一并在其居住范围内进行为期15天的公告，接受群众监督，对提出异议者，进行调查核实，并做出给予登记或不予登记的决定，体现公开、公正、公平的原则。
　　2、实行公开公平的轮候摇号制度。为充分体现廉租住房公开和公平的原则，在配租排序上实行轮候摇号制度，避免了按困难程度排序等方式造成的判断复杂、人为因素和较高的管理成本。建议摇号配租根据每年的供应计划至少举行两次，并采取高比例配租，所有符合条件的己登记家庭集中由廉租管理部门统一进行摇号配租，摇号前在媒体公布摇号时间及参加户数和配租户数，摇号活动由电视台直播，并邀请人大代表、政协委员出席并参与摇号，公证部门进行公证。
　　3、实行定期审核制度。与准入制度相对应，廉租住房实行定期审核制度，建立退出机制。对廉租家庭的收入、人口和住房情况每半年进行一次核查，如配租家庭人均收入超过当年城镇居民最低生活保障标准的，应书面通知其在6个月内迁出廉租房或停止发放补贴租金；如因人数增加而需更大面积住房时，应重新申请，并登记轮候。如发现配租家庭是通过不正当手段获得配租住房或租金补贴的，廉租办应书面通知其迁出廉租房或停止发放补贴租金。
　　配租家庭在其廉租住房使用期间不能从事下列活动：（1）改变廉租住房的使用性质；（2）将廉租房转租或变相转租；（3）将廉租房的承祖户名变更为第三人；（4）将廉租房上市交易。如果配租家庭违反廉租住房政策，廉租办应通知其迁出廉租房并停止发放补贴租金，并取消其2年内申请廉租住房的资格。
　　充分发挥政府的职能作用
　　建立廉租住房制度，是政府在住房领域对最低收入家庭及社会优抚家庭实行的社会保障制度，只有政府及其职能部门充分发挥其管理经济及社会事务的职能，才能使这一民心工程深入人心，为民造福。为此应该着重做好几方面工作。
　　l、深化思想认识，建立健全组织管理机构。建立廉租住房制度是进一步深化房改综合配套改革的一项重大举措，关系到保障社会最低收入家庭基本居住需求的重要工作，事关社会稳定，其意义是重大而深远的。为确保此项工作积极稳妥的推行，建议采取先行试点，积累经验的基础上进而完善政策，再行出台正式实施意见，在管理模式上，建立市、区、街道办事处三级管理体系，成立廉租办或住房保障中心，可选择l—2个试点区先行试点，在总结经验的基础上推行。
　　2、深入调查研究。通过大量细致的调查摸底，才能做到心中有数，政策的制定才能符合实际情况。为此，在试行方案出台前，通过街道办事处、居委会、房管所及派出所等基层单位开展调查，对最低保障线以下、且人均住房使用面积6平方米以下的最低收入家庭，孤老、烈属、伤残等社会优抚家庭进行全面摸底登记，初步统计符合廉租条件的困难家庭，并对存在的问题进行归集，为制定和运转实施提供确凿的基础材料。
　　3、把握政策，开展三方面培训。廉租住房工作是一项政策性、社会性、群众性强的工作，直接关系到老百姓的切身利益。为了确保廉租试点工作规范操作，对廉租工作人员应开展政治思想、党风廉政、政策业务等三方面内容的培训：首先是针对工作人员中存在的“怕廉租户数多，工作量大；怕廉租政策具体操作界定难，调查审核困难多；怕得罪人，怕无理取闹的居民上访、“报复”等畏难情绪，加强思想教育，统一思想，提高对廉租住房重要意义的认识。其次是组织廉租工作人员集中进行廉租政策业务学习，对具体操作过程进行详细的模拟培训，把握政策界限；规范接待用语；统一操作口径，做到“三个不”（不乱开口子、不随意表态、不错不漏）。三是对廉租工作进行党风廉政教育，并制定《廉租工作党风廉政若干规定》，预防在先，防止出现违法违纪现象。
　　4.加大政策舆论宣传。廉租住房工作是一项新生事物，因此、应在报纸、电台、电视台广泛宣传其政策要点、实施步骤；并在“双困户”比较集中的厂矿企、旧城区以公告的形式宣传发动。其目的一是使廉租住房深入人心，进而提升党和政府在人民群众中的威望，形成良好的社会氛围；二是广泛发动群众，使符合廉租住房条件的市民积极响应，避免了遗漏；三是通过媒体刊登筹集信息或在各街道、小区张贴公告的方式向社会单位和个人筹集廉租住房房源，重点筹集低价位房源；四是向群众重点讲清“廉”、“租”的政策含义，不等同于过去福利房的分配形式，避免了期望值过高的想法，为正式实施运转提供了政策释义。以情操作，情暖民心。廉租住房工作是政府的实事工程、民心工程，因此，要求每一位廉租工作人员在接待中做到“三心、一换位”，即细心、耐心、真心、换位思考，使廉租申请对象有一种信任感。在具体接待中，实行“首问负责制”，即：谁接待、谁解答、谁负责，杜绝推委、扯皮现象。（太原市房地产管理局房改办　王剑）

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