

土地储备对房地产的影响

2003年4月4日9:16 　　《中外房地产导报》	【打印本页】　【对此发表评论】　【关闭窗口】

　　土地储备制度作为“经营城市”的重要措施，正在我国1000多个城市推广实施。该制度是政府为提高土地宏观调控能力和合理分配土地收益的重要创新工具。它既维护了国家土地所有权的完整性，又满足了市场机制对资源合理配置的要求，一定程度上促进了市场经济体制的完善与发展。土地资源配置方式对国民生产各个环节都起着非常重要的影响，土地储备制度是土地资源配置方式之一，它的实施必然对房地产市场、土地资产市场产生一定的影响，尤其对城市房地产价格影响较为明显。
　　（一）对土地市场的影响
　　国家停止福利性实物分房，极大地刺激了房地产需求，引起房地产市场对土地的需求猛增。土地储备的实施如同“大江截流”，对房地产市场产生了深远的影响与冲击，对开发商的影响更为明显，市场面临重新“洗牌”的局面。当前，正确认识土地储备对房地产市场的影响，把握适当的政策非常重要。政府调整、规范土地供应渠道，加大对土地交易的管理力度，对土地市场产生的影响突出表现在以下几点：
　　1、开发用地成本比以前有所增加
　　房地产开发的实质是通过对土地的投入获取报酬，显然，土地成本的高低直接决定了利润的高低，土地成本受土地的实际价值和土地供应政策影响。开发过程中，因获取土地的途径不同，获取土地的成本、价格区别也就很大，由此导致的土地价格与价值不符现象也屡见不鲜。通过拍卖、招标方式等单一渠道供应土地，杜绝多头供应，以土地价值来衡量土地价格，最大限度地体现土地的实际价值，使土地价格更接近土地价值。
　　土地价值的真实体现，是房地产开发用地的成本增加的直接原因，其实质是国家作为土地所有者对土地收益权的体现。先前的不规范土地市场中，地价或成交价的低额度，一方面是土地隐形市场不注重价格杠杆作用的结果，另一方面也造成国家利益的严重损失。在国家对房地产行业管理不到位、房地产市场不规范的情况下，房地产行业并不是依靠投资来获取理想、公平的回报，相反，“通过政策减免等手段实现盈利”的现象相当普遍。有资料表明，我国房地产行业在1994～1998年期间，基本处于亏损状态，1998～2001年期间，处于微利状态，而从2002年起，才开始步入良性与健康发展轨道。当然，这种说法是排除了“政策”给开发商带来丰厚利润的情况，也就是说，前些年的房地产开发暴利实际上是靠“政策”实现盈利的。
　　2、由政府统一控制土地，使得供给有序，地价增值
　　在不规范的土地市场中，房地产开发商都期望以低价位与优惠政策获取土地。由于获取土地的“门路”并不好找，所以有很多开发商因缺少“门路”而望地兴叹。同时，由于获取土地的“门路”各种各样，土地供应或成交价也就呈现不符合价值规律的低额度。而土地市场被政府统一控制后，以拍卖等方式供应土地，首先会使得开发用地、特别是经营性用地获取的途径变得单一，其次是地价涨幅较大。这是因为，政府控制土地后，一方面遏制了权钱交易的批地腐败现象，一方面土地的公开拍卖也带来地价上升。同时，政府利用价值杠杆调控市场，引进竞争机制，土地当然由出高价者竞买获取。土地利用接近最优化时，土地价值体现为最大值，相对应地，土地价格也将是最高。
　　3、杜绝了违法土地交易
　　土地储备实施前的土地供应中，只要开发商和原土地使用方谈妥条件，再到土地管理部门办理相关手续，就可以轻而易举地获取土地。其中土地的真正价值与用途很难受到市场的检验。通过拍卖、招标方式可以实现土地在阳光下交易，避免众多干扰，达到公平竞争，真正起到规范市场作用。和拍卖商品一样，通过拍卖、招标方式供应土地，房地产开发用地由于杜绝了违法、违规交易，受多家开发商的报价角逐和用地需求者的竞争，竞得者必然是出价最高、条件最优者，最终可以将土地资产价值体现到最大程度，土地利用呈现出合理性，资产效益明显。
　　4、划拨与出让并存导致市场不公平
　　划拨是政府为达到一定目的，采取无偿或部分受偿方式向需求者供应土地的方式。实施土地储备后，经营性的划拨用地与出让用地并存于市场。两种取得土地的方式、成本不同，经营竞争能力也不同。当前商品房定价依据“市场需求”来确定。政府向市场供应了大量的低价划拨土地，又不参与开发终端的商品房销售定价，导致划拨土地和储备供应土地上的商品房销售价格相差很大，以划拨方式取得的土地，其盈利远远大于有偿、高价取得的土地。获取土地的价位与房地产定价在管理上没有联系是开发商获取丰厚利润的根本，经济适用房的混乱是这现象的表现。
　　（二）土地储备对房价的影响
　　目前，关于土地储备对房价的影响存在多种看法，“不直接影响房价”是一种认识。土地储备对房价的短期影响是从两方面产生的，一是土地供应价格对开发成本的影响，再就是土地供应机制对房屋开发总量的影响。
　　1、土地价格与房价的关系
　　从完整意义上讲，房屋售价包括了土地的价格，从成本结构上看，房价中包括土地成本、建筑成本、辅助设施成本、资金借贷成本、税费和利润。关于房价与地价的相互决定关系，存在三种观点：地价是独立于房价存在的；房价是独立于地价存在的；地价和房价关系是互为因果，混为一体而难以截然分开的。尽管这种观点在某些方面还存在缺陷，但是它从土地价格中抽象出土地权属费用，意在强调土地产权是价格形成的基础，而土地之上的包括房屋建筑在内的生产性投资仅仅是土地产生部分增值的条件。也就是说，没有用以开发投资的土地或不具备排他性地占有、使用和收益土地的权利，房价及其增值将根本无法形成并得到体现（胡彬，《制度变迁中的中国房地产业》，上海财经大学出版社，2002年）。
　　2、开发成本增加是主要原因
　　在土地拍卖供应方式中，开发商的土地成本投入数额受到市场竞争的影响，必然以市场最高价才可竞得理想土地。其中，土地成本比预期增加的部分，开发商不愿意也不可能从其利润中扣除，开发商对开发利润的预期并没有降低，将土地成本增加部分转嫁至房价上是开发商转嫁开发风险的必然选择。开发商加大的开发成本，最终承担者必然是购房者，结果必然抬高房价。
　　对于房价是由市场与需求决定的观点，本人持有不同看法。现阶段，土地供应成本具有全面性和地域性，一定区域范围的土地成本因土地储备的实施而提高，房地产市场上区域性土地成本的增加，一定会导致区域性房价上涨。通过国内已经在运营土地储备的城市来看，区域范围内土地价格上涨幅度较大的城市，房屋售价涨幅也较大。
　　3、机会成本增加是次要因素
　　土地供应方式的改变，开发商获取土地的机会减少了。从这一角度看，其实是开发商获取土地的机会成本提高了。开发商为选择一个特定项目而放弃其他投资机会获取价值，就是获取特定项目土地的机会成本。在这种供应方式中，开发商渴求获取最大利润的可能变得困难，开发商只有选择最优方案而放弃次优方案，同时也就是必须放弃获取其它价值的可能。新的土地供应方式对开发商运营资金与开发能力要求更高，由于机会成本提高，开发商对开发利润的期望也更高，最终也将导致房价上涨。
　　4、土地需求上升是房价上涨的另一因素
　　土地储备对房价的影响体现在该制度实施的最初阶段。这一阶段土地储备量不足，垄断程度高，对城市土地供应产生制约作用。在城市化进程较快阶段，土地供应的高度垄断直接导致城市用地需求上升，间接影响城市房地产开发进程与总量增加，进一步导致房屋需求上升。房屋开发总量的限制会带来需求的相对旺盛和房价的必然上升。这种影响在我国现阶段特别明显，尤其是在我国城市建设开始提速，各地城市化进程加快的时候，更为明显。这一阶段，城市建设对土地需求量、对房屋需求量相当旺盛，此时从源头上制约了土地供应，并实施土地供应垄断经营，无疑会影响地价和房价上涨。对土地的需求旺盛直接体现在土地拍卖的竞价上，有些拍卖价远远超出土地本身的开发价值。
　　政府虽然通过对土地的调控使得房地产市场需求旺盛，引起地价、房价的上升，但在土地储备中设想“通过土地储备手段平抑房价和地价的非正常上涨”功能，当前则根本无法实施。政府或储备机构不可能在近期高价吃进大量闲置土地或低于成本价抛售出去来达到平抑房价或地价的目的，这一“平抑功能”的实施成本和合法情况还有待进一步探讨。
　　房价非正常上涨是极其危险的，一方面直接导致房地产泡沫的产生，另一方面是对金融安全、经济健康发展乃至社会安定都带来威胁。有迹象表明，在土地储备实施较彻底的城市，房价存在一定程度的非正常上涨。
　　实施土地储备，会在当地购房者中形成一个错误认识，就是“土地越来越紧俏了，地价越来越高了，房价随之会越来越高”。其实，在我国的城市扩建中，城市规模与范围具有相当的不确定性。没有一个城市会因土地紧俏而停止扩大。这就是说，土地供给的后备量很大，城市周边的农地是它的发展潜力。如确因城镇居民或城市建设需求，城市会适时调整规划，征用农地及时满足需求。所以说，“土地越来越紧俏”是没根据的，因此而去购买房产作为投资也是危险的。
　　地价引起房价的非正常上涨并不是土地储备的目的。本人认为，土地储备引起房价上涨的因素有三：一是，政府过分强调政府土地收益，而忽视储备量、供应量与房屋开发量的关系；二是，政府过分强调地价与房价由市场决定；三是，土地储备垄断程度过高，二级或它类的土地市场（农村集体土地进入市场）未建立与发展。
　　土地储备的实施，对多层次住房需求也有一定影响。我国推行房改政策的目的是减轻政府压力，采取多途径、多渠道满足城镇居民的不同层次的住房需求。土地储备的实施，严重限制这一目标的实现，它导致房地产开发走向集约与垄断，市场逐渐被一些实力强的开发企业所占据，小型与实力较弱的开发企业则被淘汰出局。当前，实力强的开发企业着眼于高档与高回报开发，对中低住房需求关注不够。储备供应土地的影响之一是不利于房地产行业多层次发展，更重要的是市场的多层次住房需求得不到满足。
　　香港政府的“勾地”政策，是我国土地储备实施的主要借鉴对象。但由于香港社会法制健全，土地储备操作中因“面”小“量”小而易加规范控制与操作。而在内地，实施土地储备，虽然能在“为政府获取土地收益”的目标上与香港相同，但在其它目标与影响上不尽相同，例如土地所有制的区别可能造成土地储备的收益分配不合理，耕地保护目标在土地储备中没有得到重视，土地供应高度垄断带来不良后果等，都有可能为土地储备制度带来障碍与风险。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　安徽省合肥市国土资源局　姚大全

【打印本页】　【对此发表评论】　【关闭窗口】